【负责人解读】县司法局局长叶新：《枞阳县人民政府办公室关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》解读

为确保行政机关出台的规范性文件合法有效，根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《安徽省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（皖政办〔2019〕23号）等文件规定，我县于日前制定出台了《枞阳县人民政府办公室关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（下称实施意见），县司法局作为该《实施意见》的代起草单位，其局长叶新现特就该《实施意见》中的相关内容作如下解读：

一、《实施意见》的制定背景

为贯彻落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《安徽省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（皖政办〔2019〕23号）等文件要求，确保行政机关出台的规范性文件合法有效，我县有必要出台该《实施意见》

二、《实施意见》的起草过程

县政府办接省政府办印发的《安徽省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（皖政办〔2019〕23号）后，杨县长于2019年9月5日批示：政府办会同司法局制定我县具体实施意见。我局接领导批示后，立即着手开展我县实施意见的起草工作，于2019年9月12日完成初稿，经局分管领导和主要领导审阅后，先后在OA平台上征求了各乡镇人民政府、县经开区管委会、县政府各部门和直属单位以及面向公众征求了意见，无单位和个人提出修改意见。2019年12月12日经县政府第69次常务会议审议通过了该《实施意见》。

三、《实施意见》的工作目标

凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审尽审。

四、《实施意见》的主要内容

《实施意见》主要从审核范围、审核主体、审核程序、审核职责、审核责任、审核工作方式等方面作出了具体规定。

（一）明确审核范围。明确凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。明确规定行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

（二）确定审核主体。明确县司法局为具体承担县政府规范性文件合法性审核工作的机构。以县政府或县政府办印发的规范性文件，或者由县政府部门起草、报请县政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由县司法局进行审核；起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。各乡镇人民政府（含县经开区管委会）和县政府各部门应明确专门审核机构或者专门审核人员从事合法性审核工作。

（三）规范审核程序。明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。对涉及面广、社会关注度高，对公民、法人或者其他组织有直接影响的规范性文件，起草单位或制定机关办公机构可商请审核机构提前介入。

（四）明确审核职责。明确审核机构应严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（五）强化审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

（六）完善审核工作方式。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。建立合法性审核集体审议制度，对重大疑难的审核事项，要提请集体讨论审定。建立健全专家协助审核机制，要充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家协助审核的作用。

五、《实施意见》中的一些创新举措

（一）明确规定行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

（二）明确规定起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。

（三）明确审核机构应严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。

（四）要求建立合法性审核集体审议制度，对重大疑难的审核事项，要提请集体讨论审定。

（五）要求建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家协助审核的作用。

六、下一步工作考虑

（一）加强组织领导。各乡镇人民政府（含县经开区管委会）和县政府各部门要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，进一步完善工作制度，明确责任分工和时间进度要求，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

（二）注重能力建设。各乡镇人民政府（含县经开区管委会）和县政府各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要明确专门审核机构或者专门审核人员从事合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，通过采取集中轮训、案例评析、专题讲座等多种形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（三）强化指导监督。要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。加强对各乡镇人民政府（含县经开区管委会）和县政府各部门的指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

县司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导本实施意见贯彻落实工作。各乡镇人民政府（含县经开区管委会）和县政府各部门要将本实施意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报县司法局。